建设创新型国家，我国交出一份怎样的答卷

但是，中国与欧盟的法律文化不同，在立法诉求上也存在差异，不能照搬欧盟的制度设计，而是应立足本土法律文化与国情，基于中国当前处于数字经济弯道超车的历史机遇期，明确经济发展的巨大需求。

此外，如果以《宪法》第33条第3款这一人权条款作为未列举基本权利的依据，则生命权等未列举权利也应当被视作无法律保留的基本权利。另一方面，一些新增的基本权利条款也采取了近似于法律保留的规范模式。

首先，宪法功能的转型决定了应当转变基本权利法律保留的考察视角。由此观之，虽然五四宪法仅在个别基本权利条款中附带了法律保留规定，但无论某一基本权利条款是否附带法律保留，皆属于需要法律予以具体规定的法定权利，法律保留条款并不具有特别的规范意义。五四宪法为何会采取与先前的宪法理论相龃龉的规范模式？考察彼时的宪法理论状况，或可以解释采纳此种规范模式的内在机理。在这一历史背景下，可以说制定之初的八二宪法本质上也是构建转型国家所必需的政治纲领。毕竟，随着法治化进程的不断深入，宪法的法律性逐渐被社会各界接受并强化，主流宪法观念逐渐将宪法看作法律体系的基础，因此是一种需要在法律系统内贯彻实施的规范。

[37]参见彭錞：《再论八二宪法通信权条款：原旨与变迁》，《法学评论》2023年第5期。如果权利冲突的一方涉及限制性保留所对应的基本权利的防御权面向，另一方涉及内容形成保留所对应的国家积极作为面向，例如当作为未列举权利的、无法律保留的企业营业自由与默示地附带内容形成保留、要求国家积极确保劳动者就业机会的劳动权发生冲突时，由于限制性保留与内容形成保留并不处于同一层面，因此无法根据法律保留的状况来判断何者更重要。虽然这不影响法院作为终局裁判者的中心地位，但民间主义和非正式主义的主基调是鲜明的。

与此相应，相对地轻视或者弱化行政复议制度在外部公民权益救济方面的作用，公民的主观合法利益诉求在行政复议过程中被轻视，从而行政复议程序出现形式化空转的弊端。以人民为中心的司法理念也成为行政争议实质性解决进程中各种职能、方式和机制改革背后的基本理念。行政争议实质性解决作为一个实践难题与理论命题的先声就此拉开序幕。(16)[美]斯蒂芬·B.戈尔德堡、[美]弗兰克E.A.桑德等著：《纠纷解决——谈判、调解和其他机制》，蔡颜敏、曾宇、刘晶晶译，中国政法大学出版社2004年版，第8页。

最后，有关公务运行状态的良好性审查是否也是必要的呢？从以人民为中心的法律改革政策方针来看，答案应当是肯定的。原本是行政机关内部的制度不完善、公务运作不良等弊端，最终却会导致不良后果由无辜的公民、法人或者其他组织来承担，这显然是不符合公平正义观念的。

不过，随着相关实践经验的丰富，越来越多的实践部门开始注意到实质性解决争议与实质化解争议两者的区别。因为诸如含糊、冷漠、推诿、拖延、烦琐、空转等官僚主义弊端会在无形之中大大加重公民、法人或者其他组织参加行政程序、实现法定权益的负担。措施变化的第三个考虑因素是制度设计细节层面的一些相关变量。而便宜性是指为了避免机械执法，行政机关在实施行政行为过程中应当注意根据具体的案件情况，灵活地把握相关程序和方式的柔性与弹性。

其间的平衡点尺度既是化解行政争议、有效保障公民合法权益的标准所在，也是加强以人民为中心的政府法制监督的立足点所在。(18)祝昌霖：《行政诉讼的协调机制》，《人民司法》2006年第5期，第85-88页。第1条简短四分句之间相互关联，建构了一个主客观法的目的与功能交互平衡的逻辑结构，以富有中国特色的立法语言表达了政府法制监督与公民权益保护并重兼顾的平衡论宗旨，可谓我国行政复议制度的一大特色。那么，行政复议发挥行政争议的主渠道作用对行政审判工作会造成什么影响呢？(1)行政诉讼的合法性审查与行政争议化解两项任务之间的主次轻重关系将随之进行结构性的调整。

四是从传统民本主义吏治文化与现代人权保障法治观念相结合的角度，指出本次行政复议体制改革所追求的中国特色性与世界先进性有机统一的理想目标。由此可见，征求意见稿增设专门的章节或者条款对新技术在行政复议程序中深度应用而可能产生的法律问题作出规定是必要的。

近年来很多地方如火如荼地开展多元争议解决机制的探索实践，积累了不少成功的经验和有效的机制样板，构成了行政复议体制改革的实践经验基础。(23)在这种情况下，行政仲裁程序应当中止，等到行政复议或者行政诉讼的裁判生效之后接着进行。

在救济途径选择上，当事人一旦在合同中约定了仲裁途径，就不能再选择行政复议的途径。我国有关行政仲裁和行政裁决的规定分散在部门行政法规和规章中。二是社科法学方法在行政审判领域中的应用大大拓展了学界的知识视野，拓展了合法性审查的广度、维度与深度，催生出力求四个效果统一的观点。2006年《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》不仅确立了我国行政审判职能与方式转型的方针，即行政行为的合法性审查应当与有效化解行政争议、服务科学发展大局有机结合，而且也开启了行政争议多元解决机制探索的先声，从而表明我国行政争议解决机制的探索采取了不同于同时期欧美国家广泛采取的可替代纠纷解决机制(ADR)的改革路径。三、着眼于行政争议化解的全面审查原则所谓全面审查是指行政复议机关作为公共行政系统内部的一种监督工作机构，对与被申请行政行为的合法性、适当性、合规性等相关的事实依据和法律依据进行全面的审查，综合地应用决定书、协议书、意见书等结案方式，能动地寻找化解行政争议的一揽子方案，避免行政程序空转和循环争议的发生，彰显行政复议有别于其他行政争议解决制度的独特优势。(14)《促进行政争议实质化解。

如果一审人民法院经审理认为行政复议机关没有查明化解行政争议所必需的主要案件事实，那么，就可以判决撤销行政复议决定并且责令行政复议机关重新开启案件事实调查程序并且作出新的复议决定。相比之下，行政复议制度则具有维护公共行政系统内部公务秩序合法性与有效性的客观法制监督功能，但首要的功能却是专门依法直接处理公民、法人或者其他组织权益诉求。

回顾改革探索历程可以发现，行政争议化解的制度重心出现了两次迁移，亦即从信访转移到行政审判，再转向行政复议。第3句保障和监督行政机关依法行使行政职权规定的是客观法制监督意义上的功能，而发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用规定的是主观权益保护法意义上的功能。

行政复议法征求意见稿切实贯彻了2020年《行政复议体制改革方案》确立的改革目标，推动我国行政复议制度实现了一次质的飞跃。下文以征求意见稿第1条的要旨解读为主线，结合其他相关的条款展开相关的理论思考。

章志远教授在2020年发表的一篇文章中梳理了最高人民法院相关司法政策的诞生与演变历程，将33则典型案例归纳为法律关系复杂型公共政策变迁型基本民生托底型三大类型，从中提炼出行政争议实质性解决的新理论内涵：一是拓展司法审查的范围。①关于不同时期行政复议司法化的代表性观点，参见周汉华：《我国行政复议制度的司法化改革思路》，《法学研究》2004年第2期，第146-147页。(24)霍政欣：《域外管辖、长臂管辖与我国法域外适用：概念厘定与体系构建》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2023年第3期(网络首发版)，第42-43页。2006年《各级人民代表大会常委会监督法》建立了各级人民代表大会常委会监督制度。

⑦江必新：《行政诉讼三十年发展之剪影——从最高人民法院亲历者的角度》，《法律评论》2019年第2期，第13页。行政复议机构将成为承担行政争议化解职能的工作机构，成为行政争议多元化解机制运行的枢纽，而原先由人民法院牵头负责的行政多元争议解决中心平台也需要向行政复议工作机构移交。

(2)法律审与事实审之间的界限划分及其在行政复议机构、行政审判机关之间的职能定位关系也将随之出现结构性的调整。德国、日本和我国台湾地区的行政复议制度采取的正是这种以客观监督法为重心的功能定位模式，却为什么没有出现备受理论界诟病的空转弊端呢？行政复议法征求意见稿第1条采取了一种非常细致的递进式表达方式。

作为公共行政系统自设的一种自我监督途径，行政复议必须本着实事求是、有错必纠的原则，凡是涉及特定公民、法人或者其他组织合法权益的行政争议事项，亦即具有外部法和主观法性质的行政争议事项，原则上都应被纳入行复议的申请范围。谭敬慧、沙姣：《特许经营协议的法律性质及可仲裁性》，《北京仲裁》2016年第2期，第52页。

随着行政复议发挥行政争议化解主渠道作用机制的逐步建立以及行政争议化解的职能重心向行政复议机关的转移，原先由一审人民法院承担的事实认定职能将主要由行政复议机关承担，行政诉讼一审程序的重点将转向对行政复议机关事实认定范围、标准、程序与方式的准确性与合法性审查。朱新力：《行政复议应向司法化逼近》，《法学研究》2004年第2期，第148-149页。但整体而言，欧美国家ADR实践的重心是各种非正式的民间纠纷解决方式，意在克服以法院为中心的传统诉讼程序的刻板、拖延、低效与高成本等弊端，将纠纷解决在法院的大门之外。这一经验从司法终局原则出发，重点突出诉源治理和诉前调解两大带有浓厚中国传统文化特色的治未病法治理念，折射出司法能动性与谦抑性适度平衡、社会治理效果与法律裁判效力兼顾、中国特色与世界先进性表里统一的司法政策方针，从行政审判职能与方式改革的角度彰显了中国式司法现代化的理念，标志着我国行政审判职能与方式的改革迈上了一个新台阶。

2021年12月22日最高人民法院发布的《关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》(法发[2021]36号)比较全面地总结了近十年以人民法院为中心的行政争议多元化解机制的实践经验。这不仅是行政复议制度有别于行政诉讼制度的独特优势所在，也是我国行政复议制度有别于世界各国的一大原创性特色所在。

内容提要：文章以2020年《行政复议体制改革方案》确立的通过行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的改革方针和党的二十大报告提出的中国式现代化战略部署为背景，围绕行政复议法征求意见稿第1条展开了四个层面的分析：一是行政争议化解的标准从拘泥于法律规定文本的形式法治阶段向力求实现政治、社会、经济与法治等方面效果平衡统一的实质法治阶段迈进。相对而言，客观法意义上的合法性审查职能相对弱化，而以关系协调为目标指向的各种非正式审理程序探索遍地开花。

就合法权益救济的主观法功能而言，行政复议相对于行政诉讼的优势不仅在于更大的可申请复议的范围和更简便灵活的程序，而且就行政法制监督的客观法功能而言，行政复议制度的特殊优势在于上级行政机关监督下级行政机关的层级权威性与指令效力性以及公共行政系统自我监督的自律性与全面性。2020年《行政复议体制改革方案》将行政复议定位为行政争议化解的主渠道，意味着国家顶层制度的设计中肯定了地方的探索，确立了行政争议化解任务的重心向行政复议转移的改革方针。